Calendar Thursday, July 29, 2021
Text size
   

Последние статьи (Гос.право)

Опросы

Авторизация




 

Белявский Д.С. К вопросу о расширении перечня контрольных полномочий Ставропольской городской Думы на новом этапе развития российской демократии

Печать E-mail
16.05.2009 г.
B статье обосновывается необходимость возвращения Ставропольской городской Думе контрольных полномочий по утверждению структуры администрации города Ставрополя

К вопросу о расширении перечня контрольных полномочий Ставропольской городской Думы на новом этапе развития

российской демократии

Белявский Д.С., 2008 г.

Как известно, 12 декабря 2008 г. исполнилось пятнадцать лет действующей Конституции Российской Федерации. Несмотря на то, что за этот срок существенных изменений в её тексте не произошло, можно говорить о различных этапах данного периода конституционного развития. В Послании Президента России Д.А. Медведева Федеральному Собранию 2008 г.[1] была констатирована необходимость нового этапа конституционного развития, предполагающего в том числе, корректировку (модернизацию) некоторых положений Конституции 1993 г. (например, о сроке полномочий Президента, Государственной Думы и новом контрольном полномочии последней).

Однако конституционное развитие не сводится только к текстуальному изменению Конституции Российской Федерации, на что обращалось внимание и в Послании Президента России. Президент выделил пять «целей и ценностей» конституционного развития, в том числе роль Конституции в становлении российской демократии. В рамках мер по совершенствованию российской демократической системы на новом этапе Д.А. Медведев сформулировал следующее предложение: «Представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости – и отстранять от должности руководителей муниципалитетов. Вопрос повышения ответственности муниципальных начальников за качество и результаты их работы – давно назрел».

Таким образом, расширение перечня контрольных полномочий представительных органов местного самоуправления, которые в силу самого своего названия и главной функции, являются одним из важнейших демократических институтов на муниципальном уровне, может и должно стать одной из важнейших задач нового этапа развития российской демократии.

В качестве примера в данной статье рассматривается совершенствование контрольных полномочий Ставропольской городской Думы - представительного органа города Ставрополя, имеющего статус городского округа.

В частности, перечень контрольных полномочий Думы города Ставрополя можно было бы дополнить полномочием по утверждению назначения и освобождения от должности первых заместителей (заместителей) главы администрации города Ставрополя. В настоящее время Устав города Ставрополя[2] закрепляет норму п. 2 ст. 51 о том, что глава города Ставрополя формирует администрацию города Ставрополя в соответствии со структурой администрации города Ставрополя, установленной Уставом, и руководит ею на принципах единоначалия. Таким образом, никакого участия в формировании администрации города Ставропольская городская Дума не принимает вообще.

Между тем, если проводить параллели с другими уровнями публичной власти, то складывается следующая картина. На федеральном уровне в формировании исполнительного органа власти принимает участие нижняя палата представительного органа – Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Как известно, в соответствии с п. а) ч. 1 ст. 103 Конституции России к ведению Государственной Думы относится дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации, а в соответствии с п. б) – решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации.

На уровне субъекта Российской Федерации – Ставропольского края представительный орган государственной власти также участвует в формировании исполнительного органа. Во-первых, в соответствии со ст. 29 Устава Ставропольского края[3] к компетенции Государственной Думы Ставропольского края отнесено решение о наделении гражданина Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации полномочиями Губернатора Ставропольского края, который возглавляет Правительство Ставропольского края. Во-вторых, в соответствии с этой же статьёй Устава, с Государственной Думой согласовывается назначение на должность первых заместителей председателя Правительства Ставропольского края.

Есть аналогичные примеры и на местном уровне. Например, следующее положение содержится в п. 6 ст. 40 Устава г. Железноводска Ставропольского края[4]: «Администрация города формируется главой города в соответствии со структурой, утвержденной Советом города». Тем не менее, в п. 9 этой же статьи Устава г. Железноводска уточняется, что «должностные лица администрации города, чьи должности отнесены Законом Ставропольского края «О Реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Ставропольском крае» к 5-й группе (высшие должности) муниципальных должностей муниципальной службы назначаются главой города по согласованию с Советом города, остальные - самостоятельно».

Не совсем понятно в связи с этим, почему никакого участия представительный орган муниципального образования не принимает в формировании исполнительно-распорядительного органа в городе Ставрополе. В этой связи обоснованным было бы наделение Ставропольской городской Думы полномочием по утверждению решения главы города о назначении и освобождении от должности первых заместителей (заместителей) главы администрации города Ставрополя.

Однако включение такого полномочия городского представительного органа в Устав города Ставрополя может столкнуться со следующей проблемой. В соответствии с п. 1 ст. 53 Устава структуру администрации города Ставрополя составляют:

1) должностные лица администрации города Ставрополя;

2) отраслевые (функциональные) органы администрации города Ставрополя (комитеты, управления, отделы и иные органы);

3) территориальные органы администрации города Ставрополя (администрации районов города Ставрополя и иные органы).

В п. 3 этой же статьи уточняется, что перечень должностных лиц администрации города Ставрополя, отраслевых (функциональных) и территориальных органов администрации города Ставрополя, их наименования и место в структуре администрации города Ставрополя определяются схемой управления городом Ставрополем, утверждаемой главой города Ставрополя в соответствии со структурой администрации города Ставрополя, установленной частью 1 этой статьи.

Понятие должностных лиц городской администрации в Уставе города 2008 г. никак не раскрывается, поэтому ни заместители, ни первые заместители главы администрации в нём (в отличие, например, от Устава 2005 г.[5]) вообще не упоминаются.

Нельзя не отметить, что в соответствии с п. 8 ст. 37 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6] структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Формально вышеописанная структура администрации города Ставрополя закреплена в Уставе города, который принят Ставропольской городской Думой, что предполагает соответствие указанному требованию федерального закона. Между тем, трактовка понятий «система» и «структура» исполнительного органа власти в муниципально-правовой практике Ставрополя расходится с общепринятой в российской правовой системе – в правовых позициях Конституционного Суда России, в подходе, используемом в Указе Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[7] и т.д.

В действительности закреплённая в ст. 53 Устава города Ставрополя «структура» городской администрации представляет собой её систему (причём в лаконичном и наиболее общем виде). А «схема управления городом Ставрополем», утверждаемая главой города без участия Ставропольской городской Думы как раз и является настоящей «структурой администрации города Ставрополя» (именно конкретный перечень органов с официальными названиями и является с точки зрения общепринятого в России подхода «структурой исполнительного органа (органов))». Справедливости ради нужно отметить, что в п. 4 ст. 53 Устава говорится: «В случае наделения отраслевого (функционального) и (или) территориального органа администрации города Ставрополя правами юридического лица решение об учреждении этого органа и утверждении положения о нем принимается Ставропольской городской Думой по представлению главы города Ставрополя». Однако это не исправляет полностью ситуацию, так как городской представительный орган в этом случае всё равно не утверждается структуру в целом, а принимает отдельные решения только по утверждению создания органов, обладающих правами юридического лица.

Поэтому и с точки зрения соответствия федеральному законодательству, и с точки зрения укрепления демократических начал на муниципальном уровне правильно было бы «вернуть» Ставропольской городской Думе контрольное полномочие по утверждению структуры администрации города Ставрополя.



[1] www.kremlin.ru.

[2] Решение Ставропольской городской Думы «Об Уставе города Ставрополя» от 25 апреля 2008 г. N 81 // Вечерний Ставрополь, N 84, 29.04.2008.

[3] Устав Ставропольского края от 12 октября 1994 года N 6-кз // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 1997, N 11-12 (41-42), ст. 506.

[4] Устав города Железноводска Ставропольского края, принятый Решением Совета города от 25 апреля 1998 г. N 193 // СПС «Гарант».

[5] Решение Ставропольской городской Думы «Об Уставе города Ставрополя» от 29 июня 2005 г. N 67 // Вечерний Ставрополь, N 218 - 219, 30.11.2005.

[6] Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

[7] Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года N 314 // Российская газета, N 50, 12.03.2004.

 
« Белявская М.С. Совершенствование норм, закрепляющих правовой статус избирательных комиссий муниципальных образований в Российской Федерации, как инструмент демократизации российской политической системы