Calendar Saturday, October 19, 2019
Text size
   

О новом этапе развития науки муниципального права в России

Печать E-mail
24.01.2012 г.
Статья посвящена рассмотрению зарождения и этапов развития науки муниципального права в нашей стране, выявлению основных научных проблем, стоящих перед указанной наукой, в том числе вопросов определения предмета муниципального права, конституционной модели местного самоуправления, территориальной организации местного самоуправления, муниципально-правового статуса органов местного самоуправления и прочих, вплоть до споров о самом объекте исследования науки муниципального права.
 
Ключевые слова: наука муниципального права, предмет муниципального права, конституционная модель местного самоуправления, проблемы правового регулирования местного самоуправления, объект науки муниципального права 

О новом этапе развития науки муниципального права в России

Белявский Д.С., к.ю.н., доц., доц. СГУ

Несмотря на некоторую дискуссионность самого вопроса о существовании науки муниципального права (1), наше государство утвердило существование этой науки в Номенклатуре специальностей научных работников (2). Таким образом, на государственном уровне заинтересованность в такой науке признана.

Можно с достаточно большей долей уверенности утверждать, что науке муниципального права в современной России не более 20 лет, поскольку до революций 1917 г. оно не успело выделиться из государственного права, а в советский период не признавалась концепция самостоятельности местного самоуправления по отношению к государственной власти, таким образом, не было почвы для появления такой науки.

Можно по-разному периодизировать пока недолгую историю этой науки, однако, несомненно, что с принятием в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (3) однозначно начался новый этап развития как отрасли, так и науки муниципального права.

Новый этап развития науки муниципального права, естественно, порождается новыми задачами или «вызовами» для неё. Пройдённым можно считать этап, на котором преобладали романтические и эйфорические настроения в отношении самого факта учреждения самостоятельного института местного самоуправления. Это породило несколько поверхностное отношение к законодательной регламентации этого института, гарантированию его реальности и эффективности, игнорированию современного состояния местного самоуправления за рубежом.

На преодоление в том числе этих тенденций и была направлена муниципальная реформа, начавшаяся в 2003 г. С другой стороны, эта реформа увязывалась с ещё более глобальной административной реформой.

В итоге новая реформа принесла с собой и новые проблемы и задачи. Как же оценивают их российские муниципалисты? В частности, в соответствующей работе Н.Л. Пешина (4) при обсуждении современных проблем отрасли и науки муниципального права основное внимание уделяется различным теориям сущности местного самоуправления. По итогам он делает следующий вывод: «В современной науке муниципального права нет однозначного подхода к вопросу о том, на основе какой теории строится местное самоуправление в Российской Федерации». Правда, сам Н.Л. Пешин полагает, что «наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала, по нашему мнению, теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления, выделяющая в нем и государственные, и общественные черты» (5). Конечно, с одной стороны, странно, что за 20 лет российские специалисты так и не договорились о том, что понимать под местным самоуправлением и на основе какой концепции следует строить его систему.

Тем не менее, спор о сущности местного самоуправления возник отнюдь не вчера. Поэтому вряд ли выяснение вопроса о том, какая концепция лежит в основе российского законодательства о местном самоуправлении, является наиболее актуальным вопросом современной науки муниципального права.

Н.Л. Пешин называет и другие актуальные проблемы: конституционная модель местного самоуправления; особенности муниципального права как правовой отрасли; органы местного самоуправления, их роль в государстве и их компетенция; комплексный анализ местного самоуправления как социального и правового феномена; экономическая оценка деятельности органов местного самоуправления; вопросы взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, государственная поддержка развития местного самоуправления; судебная защита права на местное самоуправление; институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления; политико-правовая природа местного самоуправления, его соотношение с государственной властью (6).

Нет никакого сомнения, что в описанной тематике есть немало проблемных моментов, заслуживающих самого пристального внимания со стороны учёных. Однако, с другой стороны, этот перечень довольно сильно напоминает описание системы муниципального права как учебной дисциплины. Тем более, что во всех этих сферах проблемы существовали и на предыдущем этапе развития науки муниципального права.

Между тем, сам Н.Л. Пешин пишет, что «объектом науки муниципального права является муниципальное право как отрасль права» (7). Во-первых, сводить объект отраслевой юридической науки до соответствующей отрасли права – явное сужение, поскольку научные исследования проводятся не только в отношении современной отрасли муниципального права, но и нормативных актов и правоотношений прошлого, прогноза развития на будущее, опыта зарубежных стран.

Во-вторых, определённости в вопросе сущности предмета самой отрасли муниципального права отнюдь нет. Существующие сейчас подходы полного и точного ответа на этот вопрос не дают. Существующие подходы можно назвать комплексным (исходит из комплексного характера предмета муниципального права) (8), критическим (критикуются неспособность первого подхода чётко отделить муниципальное право от других отраслей, но собственной позитивной концепции не предлагается) (9), и компромиссным (признаётся право на существование обеих точек зрения) (10). Любопытно, что даже учёные, отрицающие самостоятельный характер муниципального права как отрасли (В.И. Васильев), признают существование самостоятельной науки муниципального права.

Таким образом, одна из важнейших современных задач муниципального права – определить предмет муниципального права, и, таким образом, определить положение отрасли муниципального права в российской правовой системе.

Раздающиеся иногда предложения «закрыть» муниципальное право как самостоятельную отрасль права невыполнимы в связи с наличием в Конституции России статьи одиннадцатой.

Однако эта проблема, конечно, не единственная. Существует целый ряд нерешённых вопросов, «порождённых» Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Назовём лишь некоторые.

Не слишком удачное решение вопросов территориальной организации местного самоуправления. Схема, предусмотренная законом, очень сложна и допускает, в частности, возможность выхода городов – районных центров из состава районов и приобретение статуса самостоятельных городских округов. Это создаёт возможности для постоянных конфликтов между городом и районом.

Не во всём адекватен и подход законодателя к установлению статуса органов местного самоуправления. В частности, закреплённому в законе определению органа местного самоуправления не соответствует, как минимум, два органа – местная администрация и представительный орган муниципального района. Также закон 2003 г. Допускает отсутствие выборных органов местного самоуправления на уровне муниципального района.

Существуют и другие нерешённые проблемы, на которые муниципалистам, конституционалистам и административистам следует обратить самое пристальное внимание.

1. Отрасль права и науки с таким названием нечасто встречается в мировой политико-правовой практике, чаще соответствующие исследования местного самоуправления проводятся в рамках конституционного или административного права, правда, в некоторых европейских странах можно обнаружить аналог – коммунальное право.

2. Приказ Минобрнауки РФ "Об утверждении Номенклатуры специальностей научных работников" от 25.02.2009 г. N 59 (ред. от 16.11.2009 г.) // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 20.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ // Российская газета. 2003. 8 октября.

4. Пешин Н.Л. Наука муниципального права // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 9. // СПС «Консультант Плюс».

5. Там же.

6. Там же.

7. Там же.

8. См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Проспект, 2006; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 2001; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 2005; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. – М.: Эксмо, 2007; Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.

9. См.: Васильев В.И. Муниципальное право России. – М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. с. 9 – 26; Он же. О предмете муниципального права // Журнал российского права, N 5, май 2006 г.; Баранчиков В.А. Муниципальное право. – М., 2000. с. 75-83.

10. Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. - Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М.: МГУ, 2007. С. 9.

 
« Белявский Д.С. Об очередном этапе реформирования местного самоуправления в городе Ставрополе   Сравнительно-правовая характеристика избирательных систем при проведении муниципальных выборов в РФ и зарубежных странах »