Calendar Thursday, July 29, 2021
Text size
   

Последние статьи (Гос.право)

Опросы

Авторизация




 

Белявский Д.С., Яковенко И.В. Правовые проблемы совершенствования государственного и муниципального управления в сфере труда и социальной защиты населения на примере Ставропольского края

Печать E-mail
16.05.2009 г.
Правовые проблемы совершенствования государственного и муни-ципального управления в сфере труда и социальной защиты населения на примере Ставропольского края

Белявский Д.С.,

Яковенко И.В.,

Северо-кавказский юридический вестник. № 3. - 2008 г. Ростов-на-Дону.

Проводимая в России административная реформа требует глубокой проработки вопроса о возможностях оптимизации публичного управления во всех и в каждой конкретной сфере. Данная статья посвящена направлениям совершенствования государственного управления в сфере труда и социальной защиты населения в регионе. Проблема рассматривается на примере Ставропольского края как субъекта Российской Федерации. Поскольку органы местного самоуправления также решают определённые задачи в этой сфере, к тому же им передаётся значительное количество соответствующих государственных полномочий, рассматривается и муниципальный уровень.

Возможности совершенствования государственного и муниципального управления в сфере труда и социальной защиты населения изучены по ряду направлений, в том числе:

1) В отношении соответствия организационной структуры министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края целям министерства.

В целом можно сделать вывод о том, что организационная структура министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края соответствует целям (точнее – основным задачам) министерства.

Однако решение вопроса о соответствии организационной структуры министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края целям затрудняется некоторыми проблемами теоретического и практического плана.

В нормативно-правовых актах Российской Федерации, Уставе Ставропольского края и Законе Ставропольского края «О Правительстве Ставропольского края» не выделяется такое направление деятельности государства (государственная функция) как «труд и социальная защита населения».

В ст. 71 Конституции Российской Федерации [1] к ведению Федерации отнесено «социальное развитие Российской Федерации». В ст. 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесена «защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение». Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие деятельность в данной сфере имеют названия – Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации; Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития; Федеральная служба по труду и занятости; Федеральное агентство по здравоохранению и социальному развитию. [2] Сразу можно отметить, что и федеральный подход к решению вопроса небезупречен. Вопросы труда достаточно искусственно включены в вопросы социального развития (характерно отсутствия слова «труд» в названии федерального министерства); не менее искусственно управление социальным развитием объединено с управлением здравоохранением в одном министерстве.

В ст. 40 Устава Ставропольского края указывается, что Правительство Ставропольского края разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития Ставропольского края, участвует в проведении единой государственной политики в области социального обеспечения. [3] В ст. 16 Закона Ставропольского края перечисляются полномочия Правительства Ставропольского края в социальной сфере. [4]

Между тем, в Положении о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края [5] говорится о том, что министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края является органом исполнительной власти Ставропольского края, проводящим на территории Ставропольского края государственную политику, осуществляющим управление и нормативно-правовое регулирование в сфере труда и социальной защиты населения (далее - социально-трудовая сфера) в пределах своей компетенции. Получается, что министерство осуществляет деятельность в сфере, которая не указана в основополагающих для исполнительной власти актах. Это может приводить и к неясности при отнесении тех или иных функций к различным уровням публичной власти (федеральному, региональному или местному).

Предлагается терминологически согласовать акты министерства и законодательство Ставропольского края

а) Например, сформулировать предложения по внесению соответствующих изменений в законодательство Ставропольского края – ввести такую сферу государственного управления как сфера «труда и социальной защиты населения». Также отметим, что на федеральном уровне действует Федеральная служба по труду и занятости. На уровне же субъекта РФ (в данном случае Ставропольского края) вопросы управления в сфере труда и в сфере занятости не совсем оправданно разделены (т.к. вопросы занятости населения не отнесены к компетенции министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края).

б) Привести акты министерства в соответствие с законодательством Ставропольского края относительно названия сферы деятельности.

Также отметим, что в Положении о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края не используется термин «цели». Используются термины «основные задачи», «функции» и «полномочия». Поэтому, по всей видимости, под целями следует понимать основные задачи министерства в соответствии с Положением о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края.

Однако в соответствии с Положением министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края является органом исполнительной власти Ставропольского края, проводящим на территории Ставропольского края государственную политику, осуществляющим управление и нормативно-правовое регулирование в сфере труда и социальной защиты населения (далее - социально-трудовая сфера) в пределах своей компетенции. В разделе II Положения «Основные задачи» указанные виды деятельности отнесены к двум из основных задач министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края, однако к ним добавляются ещё пять, хотя в определении министерства, данном в определении, они не упоминаются. Таким образом, эти нормы Положения о министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края противоречат друг другу, что может привести к осложнениям в осуществлении его деятельности.

Предлагается устранить указанное противоречие, добавив в п. 1 Положения о министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края формулировку «и решающим иные задачи (реализующим иные функции) в пределах своей компетенции».

Несмотря на то, что в российской юридической терминологии нет абсолютной определённости с тем, что следует понимать под функцией, в Положении о министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края данный термин (функция) используется в не совсем традиционном значении. Традиционно в юриспруденции под функцией субъекта подразумевается одно из основных направлений его деятельности. Эта точка зрения находит подтверждение в п. 2 Указа Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». [6].

В нём перечисляются а) функции по принятию нормативных правовых актов; б) функции по контролю и надзору; в) функции по управлению государственным имуществом; г) функции по оказанию государственных услуг.

Таким образом, в Положении о министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края основные задачи министерства с юридической точки зрения, скорее, являются его функциями. Однако имеется и иное противоречие. Раздел III Положения о министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края «Полномочия» начинается фразой «Министерство в соответствии с возложенными на него задачами осуществляет следующие функции…». То есть, смешиваются различные по смыслу термины – функции и полномочия (под последним понимается право государственного органа, одновременно являющееся его обязанностью, необходимое для реализации его функций).

Также в п. 9.4 Положения о министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края к функциям министерства отнесена реализация полномочия по осуществлению прав собственника имущества, находящегося в государственной собственности Ставропольского края, в отношении подведомственных учреждений в пределах, установленных законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края; и установленного Трудовым кодексом Российской Федерации права на участие в комиссиях по расследованию групповых несчастных случаев на производстве, тяжелых несчастных случаев на производстве, несчастных случаев на производстве со смертельным исходом. Однако ни функции не могут представлять собой реализацию полномочий, ни полномочия не могут представлять собой реализацию полномочий или прав.

Противоречивая трактовка таких важнейших понятий как функции и полномочия государственного органа в Положении о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края могут в практическом отношении затруднять решение вопроса о разграничении полномочий в социально-трудовой сфере между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления.

Предлагается внести изменения в Положение о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края, приводящие использование в нём терминов функции и полномочия в соответствие с тем значением, в котором они используются в федеральных нормативных правовых актах об исполнительной власти. Для этого необходимо переименовать раздел II Положения о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края «Основные задачи» в «Функции». В разделе III «Полномочия» следует устранить противоречия в использовании терминов «функции» и «полномочия». Данный раздел должен начинаться с классификации полномочий по определённым группам.

Также одной из основных задач министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края в подпункте 3) п. 8 Положения указывается обеспечение социального обслуживания населения. Однако в организационной структуре министерства [7] взаимосвязь отдела организации стационарного обслуживания населения и центров социального обслуживания населения, учреждений социального обслуживания семьи и детей и государственных стационарных учреждений в необходимой степени не прослеживается. Предлагается устранить это противоречие.

В подпункте 5) п. 8 Положения о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края в числе основных задач министерства указывается реализация основных направлений и приоритетов государственной политики в области уровня жизни и доходов населения. Однако эта важнейшая задача ни прямо, не косвенно не упоминается в названии ни одного из отделов, таким образом, имеется неполное соответствие организационной структуры провозглашённым целям.

Укажем и на то, что в структуре министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края предусмотрен отдел с достаточно узкой сферой деятельности – организация назначения доплат к пенсии государственным и муниципальным служащим. Однако данный отдел участвует и в организации социального обеспечения участников ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС. Налицо неполное соответствие названия (и, соответственно, целей деятельности) и компетенции. Предлагается переименовать данный отдел или перепрофилировать его.

С целью повышения степени транспарентности деятельности министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края, информированности общественности о деятельности министерства, привлечения граждан к обсуждению и принятию важнейших решений необходимо шире применять такие формы взаимодействия с населением как опросы граждан, встречи с общественностью, публичные слушания, управленческое консультирование, общественная экспертиза [8]. Для этого необходимо повысить статус деятельности по связям с общественностью и отразить это в структуре министерства (например, в виде отдела). В направления деятельности отдела должно входить как можно больше форм такого взаимодействия.

2) Ещё одно направление совершенствования государственного и муниципального управления в рассматриваемой сфере - оценка целесообразности создания территориальных органов министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края в муниципальных районах и городских округах края.

Создание территориальных органов министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края в муниципальных районах и городских округах края может быть целесообразно при упразднении муниципальных управлений труда и социальной защиты населения (муниципальных учреждений) и отсутствии дублирования полномочий между министерством труда и социальной защиты населения Ставропольского края и территориальными органами.

В качестве плюсов создания территориальных органов, можно отнести возможность опосредованного участия министерства (государственного органа) в реализации отдельных направлений государственной социальной политики на местах, сокращение времени документооборота, улучшение обратной связи.

Так, например, принятие предусмотренных Положением о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края, решений:

1) о назначении доплат к пенсии гражданам, ставшим инвалидами вследствие ранения, контузии, увечья или заболевания, полученных при исполнении обязанностей военной службы в районах боевых действий в периоды, указанные в Федеральном законе "О ветеранах", при прохождении ими военной службы по призыву в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин, не достигшим возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин или имеющим страховой стаж менее пяти лет, и произведении их выплаты;

2) о назначении и размере ежемесячных доплат к пенсии лицам, замещавшим государственные должности Ставропольского края, государственные должности государственной службы Ставропольского края, должности в органах государственной власти и управления Ставропольского края, должности государственной гражданской службы Ставропольского края, муниципальные должности муниципальной службы в Ставропольском крае, произведении их в установленных случаях перерасчета указанных доплат и осуществление их выплаты, а также выплаты пособия членам семей умерших государственных служащих, замещавших должности государственной службы Ставропольского края, в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Ставропольского края;

3) об установлении стажа работы при массовой утрате документов в результате чрезвычайных ситуаций в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере труда

в конкретном муниципальном образовании целесообразно осуществлять на местах, но не в г. Ставрополе.

В этом смысле, наличие территориального органа министерства в муниципальном районе и городском округе позволит принимать указанные решения более оперативно.

Также, как и возможность контроля за:

1) соответствием предоставляемых социальных услуг государственным стандартам и перечню гарантированных государством социальных услуг в подведомственных учреждениях социального обслуживания;

2) в пределах своей компетенции деятельности специализированных учреждений для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, иных учреждений и служб, предоставляющих социальные услуги несовершеннолетним и их семьям;

3) в пределах своей компетенции реализации краевых целевых программ в области социальной защиты инвалидов в целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в общество;

4) осуществлением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий Ставропольского края в установленной сфере деятельности;

5) в пределах своей компетенции предоставлением мер социальной поддержки гражданам, подвергшимся радиационному воздействию;

6) в пределах своей компетенции выполнением коллективных договоров и соглашений.

Территориальный орган министерства будет способен осуществлять контроль за указанными направлениями более эффективно.

Также, например, в соответствии с Положением о порядке и условиях присвоения звания «Ветеран труда» в Ставропольском крае звание «Ветеран труда» присваивается постановлением Губернатора Ставропольского края. В соответствие с п. 3 данного Положения лица, претендующие на присвоения звания «Ветеран труда», подают в министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края соответствующие документы. Однако этот же пункт Положения предусматривает, что в целях оперативного рассмотрения вопросов о присвоении звания «Ветеран труда» лица, претендующие на его присвоение, могут предоставлять необходимые документы по месту жительства в органы социальной защиты населения муниципальных районов и городских округов Ставропольского края по согласованию с ними. Таким образом, получается, что муниципальные органы социальной защиты населения не обязаны осуществлять указанный сбор документов, к тому же данное полномочие возлагается не федеральным законом или законом субъекта РФ, а Постановлением Правительства Ставропольского края, что противоречит Конституции Российской Федерации. В данном случае было бы более законно и целесообразно, чтобы это полномочие осуществлялось территориальным органом министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края.

Однако имеются и недостатки данного решения.

- Создание таких органов приведет к определённому увеличению ступеней контроля в области осуществления единой социальной политики в муниципальном районе или городском округе – муниципальные органы социальной защиты населения (на которые возложено выполнение отдельных государственных и муниципальных полномочий в указанной сфере), затем будут территориальные органы министерства, перед которыми необходимо будет отчитываться, прислушиваться к их рекомендациям и т.д., затем еще само Министерство.

- Кроме того, воссоздание таких государственных органов на муниципальной территории, потребует значительных финансовых затрат и расширения штатов.

3) Ещё одно направление – определение соотношения муниципальных и государственных полномочий, осуществляемых управлениями труда и социальной защиты населения администраций муниципальных районов и городских округов.

Наряду с выполнением полномочий, возложенных действующим краевым и федеральным законодательством (и делегированных органам местного самоуправления), управления труда и социальной защиты населения муниципальных районов и городских округов осуществляют муниципальные полномочия. Муниципальные полномочия в социально-трудовой сфере так же, как и некоторые государственные, направлены на повышение социальной защищенности отдельных категорий граждан, выполнение функций в социально- трудовой сфере, возложенных в целом на органы местного самоуправления.

Специфика муниципальных полномочий в социально-трудовой сфере заключается в том, что эти функции носят преимущественно дополнительный по сравнению с осуществляемыми государственными полномочиями характер. Их наличие обусловлено, как правило, выполнением действующего федерального и краевого законодательства.

В настоящее время, например, по Положению об управлении труда и социальной защиты населения Минераловодского муниципального района Ставропольского края [9], исходя из фактического объема выполняемых полномочий, процент соотношения государственных и муниципальных полномочий Управлений можно определить как 80 % (государственные полномочия) к 20 % (муниципальные). Таким образом, в нынешнем статусе (муниципальном) управлений труда и социальной защиты населения есть некоторое несоответствие - являясь муниципальным учреждением, управления реализуют преимущественно государственные полномочия.

В настоящее время управления труда и социальной защиты населения муниципальных районов и городских округов (например, Минераловодского района) выполняют и ряд полномочий, возложенных действующим законодательством исключительно на органы местного самоуправления: разработка и участие в принятии актов органов местного самоуправления по трудовым и социальным вопросам, проведение регистрации коллективных трудовых договоров и соглашений, принимаемых на территории района, индивидуальных трудовых договоров работодателей - физических лиц, контроль за соблюдением трудового законодательства в муниципальных учреждениях, участие в реализации муниципальной социальной политики. При переходе в статус государственного территориального органа всех этих полномочий управление будет лишено, однако необходимость в их реализации сохранится. В соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством делегирование полномочий от органов местного самоуправления к государственным органам невозможно. Таким образом, это важный довод сохранения управлений труда и социальной защиты населения в структуре органов местного самоуправления.

В тот период в крае, когда управления труда и социальной защиты населения находились в структуре территориальных государственных администраций, иногда наблюдалось дублирование функций на отдельно взятой территории между управлением труда и социальной защиты населения территориальной государственной администрации и управлением труда и социальной защиты населения муниципальных администраций. Это также довод в пользу сохранения управлений труда и социальной защиты населения в структуре органов местного самоуправления.

Возможно, компромиссным решением было бы создание территориальных органов Министерства труда и социальной защиты населения не в муниципальных районах и городских округах (что в определённой степени противоречит правовым позициям Конституционного Суда РФ), а создание в Ставропольском крае административных округов (которые будут объединять несколько муниципальных районов и городских округов). В административных округах можно было бы создавать территориальные органы не только Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края, но и других органов исполнительной власти Ставропольского края, работу которых координировал бы полномочный представитель Губернатора Ставропольского края. Данный вариант позволяет избежать большинства недостатков и современной, и обсуждаемой модели управления в социально-трудовой сфере. Это могло бы послужить оптимизации управления не только в социально-трудовой, но и в иных сферах.

_______________________________________________________

Список литературы:

1 – Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета, 25.12.1993.

2 – Указ Президента Российской Федерации «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» от 20 мая 2004 г. № 649 (с последующими изменениями и дополнениями) // Российская газета, N 106, 22.05.2004.

3 – Устав Ставропольского края от 12 октября 1994 года N 6-кз (с последующими изменениями и дополнениями) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, N 11 - 12 (41 - 42), 1997, ст. 506.

4 – Закон Ставропольского края «О Правительстве Ставропольского края» от 6 ноября 1997 года N 32-кз (с последующими изменениями и дополнениями) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, N 11 - 12 (41 - 42), 1997, ст. 503.

5 – Постановление Губернатора Ставропольского края «Об утверждении Положения о министерстве труда и социальной защиты населения Ставропольского края» от 5 сентября 2006 г. N 580 // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, N 26, 30.10.2006, ст. 5920.

6 – Указ Президента Российской Федерации «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 года N 314 (с последующими изменениями и дополнениями) // Российская газета, N 50, 12.03.2004.

7 – Организационная структура министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края // Архив министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края, 2006 г.

8 – Ноздрачёв А.Ф. Гражданин и государство: взаимоотношения в XXI веке // Журнал российского права, 2005, N 9.

9 – Положение об управлении труда и социальной защиты населения Минераловодского муниципального района Ставропольского края // Архив управления труда и социальной защиты населения Минераловодского муниципального района Ставропольского края, 2006 г.

 
« Возможные мероприятия в рамках административной реформы в Ставропольском крае   «Закон о митингах»: предварительные замечания »