Calendar Thursday, July 29, 2021
Text size
   

Последние статьи (Гос.право)

Опросы

Авторизация




 

Возможные мероприятия в рамках административной реформы в Ставропольском крае

Печать E-mail
16.10.2009 г.

Опубликовано: Теоретические основы и социальная эффективность государственно-правовых механизмов: Материалы 53-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука – региону» (г. Ставрополь, 25 апреля 2008 г.). - Ставрополь: Ставропольское книжное издательство, 2008. – 424 с.

_.png 

 

Возможные мероприятия в рамках административной реформы в Ставропольском крае

Белявский Д.С., к.ю.н., доцент СГУ

Проведение в России административной реформы имеет, естественно, и региональный формат с учётом специфики государственного управления в каждом конкретном субъекте Российской Федерации, в том числе Ставропольском крае. Здесь имеется ряд системных проблем, требующих решения.

Между тем, внимание должностных лиц и органов государственной власти Ставропольского края оказалось сосредоточено в основном на важных проблемах, но имеющих главным образом специальный характер. В интервью «Российского газете» Т.А. Босова (на тот момент – министр экономического развития и торговли Ставропольского края) отметила следующие моменты в рамках административной реформы в крае: «реализация реформы государственной гражданской службы Ставропольского края, и местного самоуправления в крае, и реформа региональных финансов» [1].

Проекты:

- Министерство труда и социальной защиты населения Ставропольского края: «Повышение удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг в части предоставления выплат и компенсаций, установленных законодательством Ставропольского края, посредством сокращения времени и иных ресурсов, затрачиваемых гражданами при получении этих услуг»;

- Комитет Ставропольского края по лицензированию отдельных видов деятельности: «Разработка и внедрение административных регламентов комитета Ставропольского края по лицензированию отдельных видов деятельности исполнения государственных функций, предоставления государственных услуг при осуществлении лицензирования розничной продажи алкогольной продукции, заготовки, переработки и реализации лома черных и цветных металлов, а также контроля за соблюдением лицензионных требований и условий»;

- Комитет Ставропольского края по делам архивов: «Предоставление архивной информации, связанной с реализацией конституционных прав граждан»;

- Комитет Ставропольского края по печати, связи и информатизации: «Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Ставропольского края в части создания официального информационного портала органов государственной власти Ставропольского края»;

- Министерство здравоохранения Ставропольского края: «Внедрение системы результативного управления организациями, подведомственными министерству здравоохранения Ставропольского края»;

- Аппарат Правительства Ставропольского края: «Отимизация функций органов исполнительной власти Ставропольского края, в том числе ликвидация дублирующих и избыточных функций»; ещё один проект: «Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти Ставропольского края и общества» [2].

Естественно, позже проводились и проводятся иные мероприятия, однако они не затрагивают некоторых, как уже говорилось, системных проблем.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [3] в подп. м) п. 2 ст. 5 требует, чтобы законом субъекта Российской Федерации устанавливалась система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. На современном этапе в Ставропольском крае существует Закон Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края» [4]. Полностью это проблемы не решает, так как этот закон посвящён не только органами исполнительной власти. К тому же данный Закон Ставропольского края мало что проясняет в самой системе органов исполнительной власти в Ставропольском крае. В частности, в нём отсутствуют определения органов исполнительной власти. Также закреплённые в нём принципы организации системы органов государственной власти Ставропольского края полностью дублируют закреплённые в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» принципы деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Помимо отсутствия учёта специфики органов исполнительной власти, явная ошибка здесь состоит в том, что «принципы организации» и «принципы деятельности» - это, безусловно, разные вещи. Первые характеризуют статическую сторону исполнительной власти, вторые – динамическую. И полностью совпадать они никак не могут.

Также в указанном Законе Ставропольского края сделана попытка классифицировать органы исполнительной власти на органы общей компетенции (Правительство Ставропольского края), отраслевые и межотраслевые. Согласно п. 1 ст. 9 Закона отраслевые и межотраслевые органы исполнительной власти Ставропольского края:

- проводят государственную политику и осуществляют управление в установленной сфере деятельности, а также контролируют деятельность в этой сфере иных органов исполнительной власти Ставропольского края (министерства Ставропольского края);

- осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности (комитеты Ставропольского края);

- осуществляют специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения (управления, комиссии, инспекции Ставропольского края).

Хорошо заметно, что классификация функций и основанная на ней классификация органов исполнительной власти довольно запутана. Например, что такое «функция по управлению», разве не управлением занимается любой орган исполнительной власти? Выделена обширная группа «специальных функций», в которую включены крайне разнородные виды деятельности – «исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие». Классификация функций и самих органов исполнительной власти в Указе Президента России «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004 г. № 314 [5] тоже имеет свои недостатки, однако все-таки является более ясной и логичной.

Предлагается принять Закон Ставропольского края «О системе исполнительных органов государственной власти Ставропольского края» (или соответствующим образом дополнить Закон Ставропольского края «О системе органов государственной власти Ставропольского края», так как наличия только Закона «О Правительстве Ставропольского края» недостаточно. В Законе «О системе исполнительных органов государственной власти Ставропольского края» необходимо закрепить понятие органа исполнительной власти Ставропольского края, принципы организации и деятельности исполнительных органов государственной власти Ставропольского края, понятие и классификацию функций органов исполнительной власти Ставропольского края, а также основанную на ней (и предметной сфере компетенции) классификацию органов исполнительной власти Ставропольского края.

В соответствии с п. 4 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти Российской Федерации» структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации определяется высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. В Ставропольском крае в настоящее время действуют Постановления Губернатора Ставропольского края «О составе Правительства Ставропольского края» [6], «О мерах по совершенствованию государственного управления в Ставропольском крае» [7] (включающее собственно перечень органов исполнительной власти Ставропольского края), «Об аппарате Правительстве Ставропольского края и Администрации Губернатора Ставропольского края» [8], а также акты об отдельных органах исполнительной власти [9]. Однако эти акты не составляют единой системы, и чаще имеют индивидуально-оперативное значение, и, соответственно, затрудняется работа правоприменителя.

Поэтому можно предложить принять Постановление Губернатора Ставропольского края «О структуре исполнительных органов государственной власти Ставропольского края», основанное на Законе Ставропольского края «О системе органов исполнительной власти Ставропольского края», в котором был бы указан точный перечень органов исполнительной власти Ставропольского края.

Также важным является обеспечение единства замысла по реформированию в сфере и государственного, и муниципального управления. В настоящее время нельзя назвать совершенной систему взаимодействия между органами исполнительной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся на территории Ставропольского края.

Как известно, ранее (до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. [10]) такое взаимодействие обеспечивалось во многом за счёт того, что районные администрации в Ставропольском крае являлись государственными территориальными органами исполнительной власти, их главы назначались Губернатором Ставропольского края. Районные государственные территориальные администрации являлись как бы промежуточным звеном между центральными органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления, которые действовали на уровне населённых пунктов.

В настоящее время действуют администрации муниципальных районов Ставропольского края, которые являются исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления. Таким образом, промежуточное звено между органами государственной власти Ставропольского края и органами местного самоуправления на данном этапе фактически отсутствует. Естественно, что Губернатор Ставропольского края в силу большого количества у него функций не имеет физической возможности напрямую осуществлять взаимодействие со всеми главами и администрациями муниципальных образований.

В какой-то мере данная проблема решается за счёт того, что за специалистами аппарата Правительства Ставропольского края закрепляются определённые муниципальные образования, за взаимодействие с органами местного самоуправления которых они отвечают, то есть как бы выступают их кураторами.

Однако такая система взаимодействия с органами местного самоуправления не исключает недостатков.

Во-первых, уровень политической представительности специалистов аппарата Правительства Ставропольского края по сравнению с ранее существовавшими должностями глав районных государственных территориальных администраций для должностных лиц местного самоуправления, конечно, существенно ниже.

Во-вторых, обязанности по взаимодействию с органами местного самоуправления на специалистов аппарата возлагаются в дополнение к основным – профильным для данного структурного подразделения. Таким образом, может снижаться эффективность исполнения и тех, и других обязанностей.

Возможный выход здесь состоит в создании административных округов на территории Ставропольского края (например, от пяти до семи) и учреждении должностей полномочных представителей Губернатора Ставропольского края в этих округах по взаимодействию с органами местного самоуправления муниципальных образований, находящихся в пределах территории данного административного округа (хотя на них можно возложить различные функции).

В качестве обоснования возможно сослаться на несколько примеров из российской и зарубежной практики. В первую очередь, - это институт полномочных представителей Президента России в федеральных округах.

Также можно упомянуть институт префектов в системе государственного управления в городе федерального значения Москве. В соответствии со ст. 46 Устава города Москвы «Территориальные органы исполнительной власти города Москвы» в административных округах и районах города Москвы образуются территориальные органы исполнительной власти - префектуры административных округов и управы районов. Префектуры, возглавляемые префектами административных округов, осуществляют в пределах установленных правовыми актами города Москвы полномочий контрольную, координирующую и исполнительно-распорядительную деятельность на территориях административных округов города Москвы. Управы, возглавляемые руководителями управ, осуществляют в пределах установленных правовыми актами города Москвы полномочий исполнительно-распорядительную, координирующую и контрольную деятельность на территориях районов города Москвы. Руководители управ назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством Москвы. Положения о префектурах, управах утверждаются Правительством Москвы [11].

Не случайно использование в законодательстве Москвы терминов «префектура» и «префект». Использование этого термина традиционно для французского конституционного права. После реформы 1982 г. положение и функции префектов несколько изменились (они стали именоваться региональными комиссарами Республики и главной их функцией стало осуществление административного контроля за законностью в деятельности органов местного самоуправления [12]). Тем не менее, такой институт продолжает существовать.

Введение института полномочных представителей по взаимодействию с органами местного самоуправления не исключает самостоятельности последних и не противоречит само по себе Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Тем более, что территориальные органы исполнительной власти Ставропольского края существуют. Это, например, Управления труда и социальной защиты населения, которые действуют на территориальном уровне районов и городов краевого значения Ставропольского края, и которые являются территориальными органами Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края [13].

Также проведение данного мероприятия можно обосновать тем, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. значительно упорядочил институт ответственности должностных лиц и органов местного самоуправления, в том числе перед государством. В реализации этого вида ответственности существенно повысилась роль органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе высшего должностного лица субъекта Федерации. Таким образом, учреждение института полномочных представителей Губернатора Ставропольского края также способствовало бы совершенствованию института административного контроля органов местного самоуправления (в рамках, предписанных Европейской Хартией местного самоуправления и федеральным законодательством). Такой контроль не исключает самостоятельности местного самоуправления, если осуществляется в определённых рамках.

1. http://www.gubernator.stavkray.ru/admin/publik/int_bosova.htm

2. Там же.

3. Собрание законодательства РФ, 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

4. Ставропольская правда, N 147(21092), 01.08.1996.

5. Российская газета, N 50, 12.03.2004.

6. Ставропольская правда, N 24, 01.02.2006.

7. "Ставропольская правда", N 50 (22337), 06.03.2001.

8. Ставропольская правда, N 158 (22165), 26.07.2000.

9. Постановление Губернатора Ставропольского края «Об Управлении записи актов гражданского состояния Ставропольского края и его территориальных органах» от 23 мая 2001 г. N 275 (в ред. постановлений Губернатора СК от 04.03.2004 N 103, от 29.09.2005 N 567, от 29.06.2006 N 392, от 31.05.2007 N 307) // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 2001, N 7 (85), ст. 1148.

10. Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, N 40, ст. 3822.

11. Официальный сайт Московской городской Думы - http://www.duma.mos.ru/cgi-bin/pbl_web?vid=1&osn_id=0&subr_unom=577&datedoc=0.

12. См.: Конституционное право зарубежных странах / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. – М.: Норма, 2005. с. 591.

13. Распоряжение Правительства Ставропольского края «О создании территориальных органов Министерства труда и социальной защиты населения Ставропольского края» от 26 сентября 2007 г. N 281-рп // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края, 30.10.2007, N 30, ст. 6792.

 
« Белявский Д.С., Цапко М.И. Содержание системы отрасли и учебной дисциплины административного права: современное состояние и пути совершенствования   Белявский Д.С., Яковенко И.В. Правовые проблемы совершенствования государственного и муниципального управления в сфере труда и социальной защиты населения на примере Ставропольского края »