Calendar Wednesday, July 17, 2019
Text size
   

Государственно-правовые механизмы интеграции элементов общественного контроля в систему публичного управления

Печать E-mail
26.12.2013 г.
Статья посвящена рассмотрению вопросов интеграции элементов общественного контроля в региональное и муниципальное управление.
Рассматриваются муниципальный и региональный уровни общественного участия, общественной экспертизы и общественного контроля, конституционно-правовые и политологические аспекты общественного контроля.
Подробно анализируется Закон Ставропольского края «Об Общественной палате Ставропольского края» №66-кз и его юридико-технические недостатки, а также успешный опыт других субъектов, в том числе, существовавшая некоторое время в Волгоградской области система народного контроля.
 
pik_zhilety.jpg  
 

Цапко Максим Иванович
к.полит.н, к.ю.н.
 
Тезисы к выступлению на конференции в Ставропольском филиале Краснодарского университета МВД России, октябрь 2013-го года

Для осмысления системы публичного управления с точки зрения возможной интеграции в неё элементов общественного контроля, большое значение имели «теория бюрократии» М. Вебера (1) и структурно-функциональный подход, получивший наибольшее развитие в работах Толкота Парсонса (2). 
В определенном смысле, именно эти подходы и в тех или иных сочетаниях используются в современных работах, посвященных системе, структуре и организации публичного управления. 

Муниципальный уровень общественного участия, общественной экспертизы и общественного контроля
Модель обновленной системы публичного управления на муниципальном уровне должна включать механизмы самостоятельного создания активной частью населения муниципального образования самоуправленческих общественных структур, а также закрепление системы обязательного взаимодействия органов местного самоуправления, и, прежде всего – исполнительно-распорядительных органов, с ними. Однако это представляется достаточно отдаленной перспективой, так как потребует ряда изменений в законодательство.
Ставропольский край сегодня остро нуждается в возрождении института органов территориального общественного самоуправления (ТОС).
Развитие обновленного института территориального общественного самоуправления и наделение органов ТОС правом участия в согласительных процедурах, экспертизах и т.д., с возможностью заблокировать не устраивающие население инициативы власти и бизнеса (необходимо четко прописать сферы и вопросы, в рамках которых органы ТОС могут сказать «нет») – это шаг к созданию реальной системы общественного участия населения в делах местной власти и этот шаг можно сделать в рамках полномочий краевого законодателя.
В перспективе, система общественного контроля и общественного участия населения в самоуправлении должна состоять из следующих элементов: 
- представители общественных структур в коллегиальных органах местного самоуправления, в частности, в контрольных органах; 
- наблюдатели от общественных структур в единоначальных органах;
- постоянные комиссии из делегатов общественных структур и представителей органов местного самоуправления; 
- общественные советы из делегатов общественных структур в единоначальных органах (в будущем – с наделением правом на постановку вопроса на местном референдуме о доверии главе местного самоуправления, выбранного населением и решение на местном референдуме вопроса о досрочном прекращении контракта с главой администрации муниципального образования; и имеющие право выдвижения кандидатов на муниципальных выборах с императивным мандатом, наряду с выдвижением кандидатов от политических партий, с выборами по пропорциональной системе с открытым списком);
- механизм взаимодействия общественных структур между собой – конференция общественных организаций самоуправления.
Общественные структуры должны формироваться по территориальному и профессиональному признаку и приобретают легитимность с момента выполнения формальных требований и государственной регистрации в территориальных управлениях органов юстиции Российской Федерации. 
Именно установление требований к созданию и процедуры регистрации, с приобретением некоторых контрольных полномочий (без существенных изменений законодательства) – первый шаг на пути создания механизмов общественного контроля и общественного участия в самоуправлении.
Современные технологии существенно облегчают наблюдение, контроль и взаимодействие населения, общественных организаций самоуправления и органов местного самоуправления. Представляется, только адекватное информационное обеспечение позволит эффективно осуществлять общественный контроль и общественное участие в самоуправлении, и весьма важная роль здесь принадлежит внедрению инновационных технологий информационного обеспечения в контрольный процесс. Это позволит отслеживать практику реализации нормативно-правовых актов, позволит привлекать как широкие слои граждан, так и экспертов в контрольный процесс, осуществлять мониторинг социального самочувствия населения и роль в его обеспечении нормативно-правовых актов, прошедших экспертизу в рамках общественного контроля. Это позволит выявлять недостатки при реализации процедур общественной экспертизы (3).
Это должна быть новая форма организации деятельности органов общественного контроля, обеспечивающая за счет широкого применения информационно-коммуникационных технологий качественно новый уровень оперативности и удобства обмена информацией о результатах деятельности контрольных органов, и, наоборот, информирования этих органов об имеющихся проблемах, требующих их внимания.
Однако в настоящее время подход к формированию системы местного самоуправления носит скорее формально-официозный, чем функционально-технологический характер.
Например, органами местного самоуправления некоторых муниципальных образований Ставропольского края уже созданы совещательные и консультативные органы, занимающиеся вопросами межнационального взаимодействия.
Первый подобный орган появился при администрации города Ставрополя в 2007 году. Принятое 4 июня 2007 года Постановление главы г. Ставрополя № 1623 утвердило «Положение о консультативном совете по вопросам национально-этнических отношений при администрации города Ставрополя» (4) . Консультативный совет по вопросам национально-этнических отношений при администрации города Ставрополя представляет собой совещательный орган, обеспечивающий организацию взаимодействия органов местного самоуправления города Ставрополя с национально-культурными, общественными и религиозными организациями, действующими в городе Ставрополе, а также рассмотрение наиболее важных социальных, культурных и образовательных аспектов жизнедеятельности населения города Ставрополя.

Общественный контроль, общественное участие и общественная экспертиза на региональном уровне
Летом 2013 года в Ставропольском крае была реализована инициатива по формированию регионального уровня общественного контроля. 27 июня 2013 года Думой Ставропольского края принят Закон Ставропольского края «Об Общественной палате Ставропольского края» №66-кз (5).
Инициативу по расширению пространства общественного контроля вполне можно приветствовать. Тем более, что после того, как 2 июля 2013 года Государственная Дума России приняла во втором чтении законопроект, изменяющий порядок формирования Общественной палаты России, ребром встал вопрос о формировании общественных палат субъектов, так как когда закон будет принят, в формировании Общественной палаты России будут участвовать региональные общественные палаты. 
А вот сами нормы краевого закона «Об Общественной палате Ставропольского края», вызывают ряд вопросов. 
Так, в пункте 1 ст. 1 Общественная палата Ставропольского края обозначена как независимый орган. Однако в пункте 4 этой же статьи указано, что она не является юридическим лицом. Зачем это было сделано, совершенно неясно. Безусловно, некоторые общественные структуры не являются юридическими лицами. Например, Общественный совет Северо-Кавказского федерального округа. Но этот орган создан при Полномочном представителе Президента Российской Федерации, аппарат Полномочного представителя Президента занимается обеспечением его деятельности. Это первое. Второе, и, думается, более важное – это в большей степени консультативный и экспертный орган, а не орган общественного контроля.
В статье 25 Закона Ставропольского края «Об Общественной палате Ставропольского края» сказано, что организацией деятельности палаты будет заниматься Аппарат Правительства Ставропольского края. 
Это означает, что специалисты Аппарата будут отвечать и за оплату оборудования и услуг, поездок и мероприятий, даже за канцелярские принадлежности. Нельзя сказать, что это исключительно плохо. В данном случае это попытка сэкономить бюджетные деньги. Понятно и то, почему палату не создали при Губернаторе края, это вызвало бы сомнения в ее самостоятельности у общественности.  
Однако то, что палата не является юридическим лицом – закрывает ей, помимо всего прочего, ряд возможностей по финансированию – ни получить гранты, ни пожертвования она не сможет в принципе. То же самое можно сказать о горизонтальном взаимодействии с палатами других субъектов – палата самостоятельно даже не сможет заключать договоры и соглашения о сотрудничестве. 
Решение финансовых вопросов деятельности палаты возложено на аппарат Правительства Ставропольского края. Это значит, что о финансовой самостоятельности речь уже идти не может, и даже предусмотренную статьей 1 гербовую печать Общественная палата Ставропольского края не сможет оплатить самостоятельно.
Гарантии деятельности общественной палаты, указанные в статье 14 закона также сложно назвать эффективными и имеющими перспективы социальной исполнимости. С формально-догматической точки зрения их можно отнести к фиктивным нормам.
Совершенно очевидно, первейшей задачей совершенствования указанного закона будет расширение перечня гарантий деятельности Общественной палаты Ставропольского края. Как дополнением существующего перечня, так и переформулировкой положений статьи 14 Закона Ставропольского края «Об Общественной палате Ставропольского края».
Необходимо отметить, что высказанные замечания носят скорее технический характер. Закон, безусловно, будет работать. Он, как показывает практика, действительно нужный, так же, как и нужным является краевой орган общественного контроля на Ставрополье. Но сегодня эффективность его работы и доверие населения к институту общественного контроля напрямую зависит от Правительства Ставропольского края, от транспарентности и от кадрового состава Общественной палаты Ставропольского края.
Пока этого не наблюдается.
Однако внедрение общественного контроля и общественной экспертизы и даже общественного проектирования и планирования в управленческую деятельность возможно. Другое дело, что это должны быть органы, в формировании которых участвуют активисты и общественность, а не муниципалитеты и Правительство Ставропольского края. 

Народный контроль – новая редакция
Существуют и альтернативы общественным палатам и многочисленным общественным советам, советам муниципальных образований и т.д. 
Например, в свое время, в Волгоградской области начали создавать, а точнее – воссоздавать органы народного контроля, у них был интереснейший закон, с опорой на который можно создать соответствующий закон в Ставропольском крае. 
Закон Волгоградской области «О народном контроле в Волгоградской области» был принят в 1999 году (6) . Фактически, в нем был переосмыслен с учетом новых реалий советский опыт. 
Начальным звеном системы народного контроля были группы народного контроля на предприятиях, в учреждениях и организациях, независимо от формы собственности, создаваемые по инициативе не менее троих работников. 
Группы народного контроля имели следующий перечень прав:
- проводить проверки, путем непосредственного осмотра и ознакомления с материалами и документами, характеризующими положение дел на проверяемых объектах; 
- требовать по итогам проверок объяснения лиц, допустивших нарушения;
- вносить на рассмотрение областного комитета народного контроля предложения о проведении проверки или ревизии деятельности организации и по другим вопросам; 
- принимать участие в проверках и ревизиях осуществляемых областным комитетом народного контроля и иными органами, 
- вносить на рассмотрение комитета народного контроля Волгоградской области предложения о привлечении к ответственности виновных должностных лиц и т.д. 
Имелась возможность организации совместной деятельности органов народного контроля с профсоюзами, общественными организациями. 
Это решало два вопроса – взаимодействия по выявлению нарушений и защиты работников – членов групп народного контроля от произвола работодателей с помощью профсоюзов и общественников. Сегодня в стране возрождается независимое профсоюзное движение, имеются успехи на этом направлении – например, у МПРА, и подобный закон, безусловно, усилил возможности профсоюзов и рабочих-активистов по наведению порядка на предприятиях. 
Потом власть в Волгоградской области сменилась, и система народного контроля была ликвидирована. В настоящее время, в области действует общественная палата.
Данный опыт, даже в современных условиях является перспективным. Более того, реализация идеи «народного контроля» может стать и неплохим PR-ходом руководства региона и может стать реальным началом диалога власти и общества, необходимым не только обществу, но и региональным властям в связи с необходимостью избрания на должности глав субъектов и депутатов региональных легислатур.
Собственно – полноценные структуры общественного контроля, экспертные и проектные организации, разнообразные think tank'и и brains trust’ы – это обязательное условие нормального демократического процесса в капиталистических странах, это фактор, уменьшающий экстремальное воздействие новых, ориентированных, прежде всего, на прибыль, форм хозяйствования на социальную и природную среду. 
Что же касается научно-теоретического подхода к вопросу общественного контроля, общественной экспертизы и общественного участия, то здесь необходимо, как представляется, применение методологического аппарата политологии в междисциплинарных политико-правовых исследованиях взаимодействия общества и власти. В этой связи следует отметить возможности использования прикладных методик структурно-функционального подхода, с пониманием принципов бюрократической деятельности, позволит в перспективе, «нащупать» те звенья в т.н. склярных управленческих цепях – фактически в формальных и реальных иерархиях бюрократов-управленцев, которые можно эффективно трансформировать в бюрократическо-самоуправленческие тандемы чиновник – общественник. С юридической же точки зрения, речь будет идти о необходимости должностных лиц органов публичной власти и представителей хозяйствующих субъектов проходить общественные экспертизы, согласования и разрешительные процедуры. Неоинституциональный подход позволит рассмотреть самоуправленческую инициативу и активность как формальные и неформальные правила и структуры в системе публичного управления. Сочетание этих подходов позволит дополнить существующую систему публичного управления элементами общественного контроля и общественного участия. Эти вопросы частично уже освещались(3), представляется возможным вернуться к ним в дальнейших публикациях.

1. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем.; сост., общ. ред. Ю. Н. Давыдова; коммент. Ф. Филиппова. – М.: Прогресс, 1990.
2. Parsons T. Essays in Sociological Theory. – N.Y.; L., 1965; Ковалев А. Д. Формирование теории действия Толкотта Парсонса // История теоретической социологии. В 4-х тт. Т.3. – М.: Канон, 1997. – С. 150-163.
3. Цапко М.И. Перспективы создания механизмов общественного контроля и общественного участия в системе муниципального управления // Государственное строительство и правовая реформа в Северо-Кавказском федеральном округе. Межуниверситетский сборник научных статей студентов, аспирантов и преподавателей. Выпуск 3. – Пятигорск: ПГЛУ, 2011, С. 320. 
4. «Положение о консультативном совете по вопросам национально-этнических отношений при администрации города Ставрополя», утверждено Постановлением главы г. Ставрополя от 04.06.2007 № 1623 «О создании консультативного совета по вопросам национально-этнических отношений при администрации города Ставрополя» // СПС Консультант Плюс. 2009.
5. Закон Ставропольского края «Об Общественной палате Ставропольского края» №66-кз от 27 июня 2013 г. // URL: www.gubernator.stavkray.ru
6. Закон Волгоградской области «О народном контроле в Волгоградской области» от 31 мая 1999 г. № 272-ОД // «Волгоградская правда», № 105, 16.06.1999

 
« Современное состояние и перспективы нормативного закрепления конституционно-правового статуса русского народа   Концептуальные проблемы конституционализации общественной жизни в России в свете эволюции российской политической системы и задач обеспечения политических прав граждан »