Calendar Sunday, May 19, 2019
Text size
   

Последние статьи (Гос.право)

Опросы

Авторизация




 

Современное состояние и основные направления совершенствования законодательства о политических партиях

Печать E-mail
01.06.2013 г.
Actual condition and general directions of improvement of the legislation on the political parties 
by Maksim Ivanovich Tsapko

В статье рассматривается текущее состояние законодательства о политических партиях, указываются его основные проблемы и предлагаются ограничения на участие вновь созданных политических партий в выборах. 
A modern state, ways of improvement of rules of the legislation on the political parties is devoted in the article. Requested tighten the rules for participation of political parties in elections.
 
politpartii.jpg 
 
Ключевые слова: политические партии, политическое участие, выборы, совершенствование законодательства
Key words: political parties, political participation, elections, improvement of the legislation
 
Опубликовано: Ленинградский юридический журнал, №2, 2013 г. С. 80-86.
 
Максим Иванович Цапко

Начало очередному этапу реформирования политической системы в части регламентации деятельности политических партий, было положено принятием двух федеральных законов: Федерального закона от 2 апреля 2012 г. № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»» (1)  и Федерального закона от 2 мая 2012 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления» (2) .
Так называемая «либерализация» требований к созданию и деятельности политических партий, как представляется, достаточно неоднозначна, и, думается, в дальнейшем породит больше проблем, чем в краткосрочной перспективе сможет решить. Даже если не брать в расчет сами по себе чрезвычайно заниженные требования к численности партий и к процедуре проведения учредительного съезда, «либерализация» вызывает ряд вопросов. 
Согласно ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления», все политические партии освобождаются от сбора подписей избирателей при проведении любых выборов, за исключением выборов Президента Российской Федерации. Эта норма распространяется и на выборы глав субъектов Российской Федерации, что определено также в подпункте «б» пункта 3 статьи 1 ФЗ от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»» (3) .
Таким образом, снижение требований к численности и к финансовой отчетности политических партий сопровождается резким повышением их роли в региональном политическом процессе.
Это таит определенные угрозы политической стабильности в государстве. Политическая ситуация 90-х годов ХХ века в нашей стране, когда на смену однопартийной системе пришла не просто многопартийная, а в каком-то смысле – «безбарьерная» система, позволяет проводить аналогии и производить экстраполяции и, соответственно, прогнозировать определенные хаотические явления в связи с «либерализацией» законодательства о требованиях к численности и структуре политических партий. Однако это, в отличие от указанных лет, будет иметь более значимые последствия. Причина в значительном, по сравнению с упоминаемым выше периодом, повышении роли политических партий и их региональных отделений в электоральном процессе. Собственно, подходы к формированию региональных избирательных систем складывались во многом на основе действовавшего в десятилетие 2001-11 годов законодательства о политических партиях, что в совокупности способствовало формированию политической системы, которую ныне можно определить как не в полной мере транспарентную. 
Возможные пути трансформации регионального законодательства не входят в предмет данной статьи, но, думается, было бы правильным напомнить о серьезной опасности создания под видом федеральных партий регионалистских, с осуществлением политической деятельности именно на региональном уровне. С учетом новых пониженных требований это не столь сложно сделать. Подобные трансформации отмечались ранее в связи со своеобразным положением региональных отделений политических партий в отдельных субъектах России. В настоящее время препятствий для создания «специализированных» партий по различным признакам «специализации» не только не существует, но и уже созданные партии, при отсутствии формальных нарушений могут выступать своего рода аналогом «Эрри Батасуна» или «Шинн Фейн» – быть легальным крылом сепаратистских, этницистских, антигосударственных и тому подобных сил. Пример Дагестана, где в адрес одного из региональных отделений политических партий, представленном в Народном Собрании Республики, звучали прямые обвинения в сепаратистских действиях, и где в политическом дискурсе сложилось своеобразное представление об отстаивании региональными отделениями политических партий интересов той или иной этнической группы показывает, что подобные сценарии нельзя недооценивать (4) .
Безусловно, подобных препятствий не существует и в ряде политически-стабильных зарубежных государств, однако там имеются обстоятельства, отчасти препятствующие подобным трансформациям. Это либо политическая традиция, в силу которой влияние на политическую жизнь оказывает правящая партия (Япония до 2009 года) или две правящие посменно партии (США), либо жесткие ограничения на финансирование. Впрочем, в тех же США имеются и сепаратистские и даже неонацистские партии, однако пока они не оказывают существенного влияния на ситуацию (5) . 
Если же нормативные механизмы и политическая традиция демонстрируют своего рода «охранительную недостаточность», то применяется судебный запрет на деятельность политической партии. В качестве примера можно привести запрет на деятельность уже упоминавшейся испанской политической партии «Эрри Батасуна» (6) . Однако судебный запрет в ряде случаев фактически означает переход партии на нелегальное положение и невозможность ее участия в выборах, но не ликвидацию ее как субъекта политической жизни.
Впрочем, думается, что было бы серьезной ошибкой считать единственной проблемой «либерализации» законодательства о партиях именно снижение требований к численности политической партии. 
Во-первых, вновь создаваемые партии будут не в полной мере «прозрачны» в части финансирования и финансовой деятельности в течение трех лет. Это следует из подпункта «а» пункта 14 статьи 1 ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях»» №28-ФЗ. Сохранившаяся обязанность представления ежеквартальных отчетов о получении и расходовании средств политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями не может в достаточной степени служить реализации контроля над финансами политической партии в силу единой системы агрегации, обработки и верификации этих данных. Более того, будет непросто выявить даже грубые нарушения, в связи с ожидаемым резким увеличением количества партий и их структурных подразделений, и, следственно – загруженностью контролирующих органов.
В настоящее время действует Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 10 июня 2009 г. N 163/1157-5 «О Порядке организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий» (7) . Оно закрепляет порядок проверок сводной финансовой отчетности политических партий. С учетом указанной новеллы федерального законодательства, проверки сводной финансовой отчетности политических партий, их региональных отделений и прочих структурных подразделений будут проводиться один раз в три года. При этом законодательство не содержит предписаний подавать отчет за период деятельности политической партии, составляющий менее трех лет, в случае ее ликвидации. Соответственно, не существует специальных механизмов и процедур проверок ежеквартальной отчетности политической партии в случае ее ликвидации. 
Но даже в имеющихся ограничениях на финансирование деятельности политических партий и их структурных подразделений, также есть своего рода пробелы. Не секрет, что можно легко обойти ряд ограничений, в том числе на запрет получения пожертвований от лиц, указанных в пункте 3 статьи 30 ФЗ «О политических партиях» (8) . Об этом достаточно много писалось за последнее десятилетие. В частности, это могут быть пожертвования от граждан Российской Федерации, которые получили их от третьих лиц. 
Вышеупомянутое радикальное снижение требований к численности и финансовой отчетности, позволит не только фактически создавать и финансировать клиентелы, но, как уже указывалось, откроет возможности для создания региональных, этнических и профессиональных партий – по сути, а не по форме, разумеется. Приняв участие в ряде электоральных кампаний, партию можно будет ликвидировать, и зарегистрировать новую, со столь же противоречащими интересам российского народа и государства истинными целями, либо со столь же непрозрачным финансированием. 
Надо заметить, что указанное нововведение в порядке предоставления финансовой отчетности идет вразрез со сложившейся в ряде политически-стабильных странах мира практикой. В ряде государств, наиболее подробно регламентирована именно процедура представления финансовой отчетности, например, во Франции существует Национальная комиссия за контролем счетов по избирательным кампаниям и выборам, с 1994 года запрещено финансирование политических партий предприятиями и ассоциациями (9) . В ФРГ, закон «О политических партиях», который, надо отметить, признается одним из наиболее полных, подробных и всесторонне проработанных актов в рассматриваемой сфере, так же закрепляет достаточно жесткую процедуру финансовой отчетности политических партий (10) . 
Соответственно, в перспективе встанет вопрос о работе над ошибками «либерализации» законодательства. В первую очередь, безусловно, это задача нивелирования отдельных негативных последствий изменения требований к численности. Существует небезынтересный зарубежный опыт, в частности – ФРГ, где есть своеобразный ценз политического участия для политического объединения в вопросе приобретения и сохранения им статуса партии. В частности, пункт 1 статьи 2 Закона ФРГ «О политических партиях» раскрывая понятие политической партии, указывает на такой признак, как постоянное или длительное влияние на политический процесс посредством участия в выборах в Бундестаг или в ландтаги. Пункт 2 вышеуказанной статьи закрепляет, что если организация не участвовала в выборах федерального парламента или легислатур земель, то оно утрачивает правовое положение политической партии (11) .
С учетом того, что партийная система России никак не может преодолеть длительный период поиска оптимальной модели правового закрепления положения партий, опыт ФРГ предлагается использовать не в виде применения санкций за неучастие в политической жизни, а в виде ценза на участие в выборах определенного уровня, определив допуск к выборам в зависимости от длительности деятельности в качестве зарегистрированной политической партии.
В свое время предлагалось смягчение требований к численности партии в виде процесса поэтапного увеличения уже после регистрации в рамках установленного в законе срока, в течение которого партия могла бы участвовать в муниципальных и региональных выборах, при условии соответствия определенному минимальному уровню численности на момент выборов. То есть, для участия в муниципальных выборах ценз численности политической партии был намного меньше, нежели для участия в федеральных выборах (12) . 
Однако ситуация в российском политическом законотворчестве развивалась по более радикальному пути и требования к численности политической партии были уменьшены на два порядка по сравнению с 2008 годом.
Думается, в сложившейся ситуации было бы оправдано ввести отдельные ограничения на участие в выборах определенного уровня, но исходя уже не из фактора численности, а из других. Это могут быть следующие требования: 
- наличие регионального отделения политической партии в субъекте, где проводятся региональные или муниципальные выборы;
- участие в муниципальных выборах как условие допуска к участию в региональных выборах, и, соответственно, участие в региональных выборах перед участием в федеральных;
- внеочередное предоставление финансовой отчетности, как условие участия в федеральных выборах и как условие выдвижения кандидата на должность главы субъекта России.
Эти меры, при условии адекватного нормативного закрепления, в определенной степени помогут минимизировать возможные негативные последствия «либерализации» законодательства о политических партиях.
В заключении, необходимо отметить, что рассмотренные проблемы правового регулирования положения политических партий, безусловно, не исчерпывают современный каталог проблем и пробелов. Можно указать на проблему обеспечения гарантий равного доступа к агитационной деятельности в средствах массовой информации в период электоральной кампании в ситуации резкого увеличения числа партий, а также на проблему реального влияния членов политической партии на состав и деятельность партийного руководства, на имеющиеся проблемы реализации пассивного избирательного права членами партий. Думается, современное законодательство о политических партиях в серьезной степени нуждается в дальнейшем совершенствовании.

1. Российская газета. 4 апреля 2012 г. №5746.
2. Российская газета. 4 мая 2012 г. №5772.
3. Российская газета. 4 мая 2012 г. №5772.
5. Например, Партия независимости Аляски, Национал-социалистическое движение и т.д.
6. Подробнее об обстоятельствах и формальных причинах запрета, см.: «Эрри Батасуна» и «Батасуна» против Испании: Решение Европейского Суда по правам человека от 11 декабря 2007 г. // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2008. № 6. С. 37 – 40.
7. Постановление Центральной избирательной комиссии РФ от 10 июня 2009 г. N 163/1157-5 «О Порядке организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий» // Вестник Центризбиркома РФ, № 6, 2009
8. Федеральный закон №95-ФЗ от 11.07.2001 г. «О политических партиях» // СЗ РФ, 16.07.2001, № 29, ст. 2950. (В редакции от 2.10.2012 г.)
9. См.: Финансирование политических партий во Франции: Правовое регулирование. Сборник переводов / РАН. ИНИОН. Отв. ред. Алферова Е.В. М., 2010
10. См.: Закон Федеративной Республики Германии «О политических партиях» (Gesetz uber die politischen Parteien), принятый 24 июля 1967 г. // См.: Федеративная Республика Германии: Конституция и законодательные акты / Пер. с нем. под ред. и со вступ. ст. Ю.П. Урьяса. М.: Прогресс, 1991. С. 125-149.
11. Там же. 
12. Цапко М.И. Конституционно-правовой статус региональных отделений политических партий в России. Автореферат дисс... юрид. наук. – Ставрополь, 2011. С. 12.
 
При цитировании прошу ссылаться на текстовую версию. 

 
« О глянцевых похоронах Конституции России   Конституционно-правовой статус как категория юридической науки в ситуации концептуальной неопределенности »