Calendar Thursday, July 29, 2021
Text size
   

Последние статьи (Гос.право)

Опросы

Авторизация




 

Предмет регулирования административного и муниципального права: проблемы соотношения

Печать E-mail
27.11.2012 г.

Статья посвящена вопросу разграничения предметов регулирования административного и муниципального права на современном этапе развития российского законодательства.

 Ключевые слова: административное право, муниципальное право, предмет отрасли права, предмет правового регулирования. 

 

 
 
_.png
 
Д.С. Белявский
 
 
В настоящее время Россия переживает очередной этап правовых преобразований: пока не завершены административная и муниципальная реформы, взят курс на модернизацию и демократизацию отечественной политической системы и т.д.
Между тем, почти в том же состоянии остались многие серьёзные вопросы, не решённые в девяностые и нулевые годы. Среди этих вопросов – соотношение предметов регулирования традиционных отраслей права (административное, уголовное, гражданское право и т.д.) и относительно новых, комплексного характера (муниципальное, экологическое право и др.).
 
Так, например, среди учёных-муниципалистов сложились три подхода в отношении предмета регулирования муниципального права, которые условно можно назвать комплексным, критическим и компромиссным.
 
1) По наиболее распространённому подходу муниципальное право – новая комплексная отрасль права России, а предмет муниципального права совпадает (а иногда даже шире) с комплексом отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Отрасль муниципального права является комплексной, поскольку нормы, из которых она состоит, регулируют весь комплекс общественных отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления – в том, числе тех которые регулируются нормами и других отраслей права (административного, гражданского, налогового и т.д.). Этого подхода придерживаются В.И. Фадеев, А.Н. Кокотов, Н.С. Бондарь, А.Н. Писарев, Е.С. Шугрина (1) и др. В.И. Фадеев поясняет, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна» (2) (т.е. нормы, входящие в эту отрасль, одновременно могут входить в число норм других отраслей права).
2) По второму, менее распространённому подходу (В.И. Васильев, В.А. Баранчиков (3)) предмет муниципального права «уже», чем комплекс отношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Данный подход построен на критике недостатков первого – поскольку, в соответствии с первым подходом не совсем понятны пределы регулирования муниципального права. Учёные – сторонники данного подхода полагают, что комплексной отрасли муниципального права не существует (4), а признают только комплексный характер российского законодательства о местном самоуправлении (поскольку, как известно, из теории права, отрасль права и отрасль законодательства – не одно и то же). К предмету же муниципального права относятся только те общественные отношения, которые связаны с организационно-правовой стороной местного самоуправления. В.И. Васильев рассматривает муниципальное право как «подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно – муниципальную власть» (5).
 
Аргументы, приводимые, например, В.И. Васильевым весьма интересны и его критика понимания сущности предмета муниципального права как комплексной отрасли во многом справедлива. Однако до полного завершения формирования отрасли муниципального права и законодательства «комплексный» подход вполне применим в научных исследованиях и учебном процессе. Поэтому совсем не случайно данный подход имеет практически повсеместное распространение и признание.
 
3) В определённом смысле подхода промежуточного характера придерживается А.А. Сергеев, который выделяет муниципальное право в широком и узком смысле. (6) В узком смысле он трактует муниципальное право как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих организацию местного самоуправления. В широком смысле (то, что представители первого из вышеперечисленных подходов называют «комплексной отраслью муниципального права») под муниципальным правом он понимает объединение муниципального права в узком значении с базовыми и локальными межотраслевыми институтами, причём рассмотрение его в этом смысле целесообразно в учебных целях.
 
Таким образом, в российской юридическое науке существуют следующие точки зрения о соотношении конституционного и муниципального права: 1) муниципальное право – самостоятельная комплексная отрасль российского права (комплексный подход); 2) муниципальное право – подотрасль конституционного права (критический подход); 3) муниципальное право может пониматься в двух смыслах: в узком – это подотрасль конституционного права, в широком – комплексное правовое образование (компромиссный подход). Причём приходится констатировать, что, несмотря на некоторую теоретическую слабость (справедливо подмеченную сторонниками критического подхода), комплексный подход остаётся единственным применимым с прикладной точки зрения подходом. Компромиссный же подход является скорее элегантным способом ухода от ответа на вопрос о предмете отрасли муниципального права.
 
Не слишком единообразны и мнения административистов. Так, по мнению Ю.М. Козлова, «административное право – это совокупность правовых норм, с помощью которых государство регулирует общественные отношения, возникающие в связи и по поводу практической реализации исполнительной власти» (7). А.П. Коренев полагает, что «административное право... предназначено регулировать [...] общественные отношения в [...] сфере государственного управления, деятельности исполнительной власти» (8).
 
Комментируя эти и другие мнения относительно предмета отрасли и науки административного права, Р.А. Ромашов пишет, что «гораздо логичнее было бы объединить в рамках одной научной специальности дисциплины, в комплексе образующие «административное право в широком смысле», прообразом которого в свое время выступало «полицейское право» (9). «В подобном понимании государственное управление следует рассматривать и как предмет административного права, и как средство, при помощи которого осуществляется административно-правовое регулирование. Особенностью такого восприятия является то, что государственное управление в качестве предмета включает общественные отношения, с которыми связывается факт существования государства как социально-политического явления. К числу таких отношений следует прежде всего отнести отношения, связанные с формированием и функционированием аппарата государственного управления, обеспечением общественного порядка, осуществлением фискальной функции государства. Особенностью названных отношений является то, что это отношения власти-подчинения, в рамках которых одни субъекты наделены властной компетенцией, а другие обязаны под угрозой возможного принуждения исполнять адресованные к ним властные предписания. Государственное управление как средство правового регулирования непосредственным образом связано с механизмом государственного принуждения» (10).
 
Как известно, подобная точка зрения подвергается резкой критике К.С. Бельского (11).
 
Как же разграничить административное и муниципальное право? Если использовать наиболее поддерживаемый на данном этапе комплексный подход, то это достаточно затруднительно. Например, практически никто из муниципалистов не исключает из предмета регулирования «своей» отрасли организацию и деятельность местных администраций. Тем не менее, Д.Н. Бахрах определяет предмет административного права как «совокупность общественных отношений, возникающих при осуществлении властной деятельности государственной администрации (органов исполнительной власти), муниципальной администрации (исполнительных органов местного самоуправления) и административного судопроизводства» (12).
М.С. Трофимов, опираясь на позицию А.Н. Кокотова (в отношении предмета «именно муниципального права», отделённого от других отраслей права), предлагает следующий способ. Приведём его мнение развёрнуто: «Представляется необходимым при определении предмета административного права и муниципального права учитывать наличие (отсутствие) в качестве одной стороны общественного отношения органа государственной власти, а также характер общественного отношения (связано ли оно с организацией государственного управления или непосредственно касается организации местного самоуправления). Если орган государственной власти имеет место быть, и общественное отношение связано с организацией и осуществлением государственной власти, то данное общественное отношение относится к предмету административного права. В том случае, если в качестве одной из сторон общественного отношения не выступает орган государственной власти, а содержанием отношения является организация и осуществление местного самоуправления, то оно должно относиться к предмету муниципального права» (13).
 
Точка зрения М.С. Трофимова, безусловно, заслуживает внимания. Наличие двух условий – субъекта правоотношения в виде органа государственной власти и содержания правоотношения (в виде организации государственного управления) позволяет более чётко разграничить предметы регулирования административного и муниципального права.
 
Однако у этого подхода есть и недостатки. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» «преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом». Таким образом, одним из субъектов такого правоотношения выступает орган государственной власти. Однако делает ли данное обстоятельство такое отношение административно-правовым? С этим сложно согласиться.
Что касается второго условия – того, что содержанием правоотношения должна быть организация государственного управления, а не местного самоуправления, то необходимо иметь в виду следующее. Как известно, и Конституция, и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» допускают передачу отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Т.е. здесь разграничение административного и муниципального права ставится в зависимость от воли законодателя, делегировавшего то или иное государственное полномочие муниципальным органам. Представляется, что такая постановка вопроса имеет достаточно субъективный характер.
 
Следует сделать вывод, что современный этап развития отрасли муниципального права и законодательства о местном самоуправлении пока не позволяет достаточно чётко разграничить предметы регулирования административного и муниципального права. Наиболее конструктивным является продолжение использование комплексного подхода. Возможно, дальнейшее развитие законодательства РФ позволит в будущем провести такое разграничение.
 
________________________________________
1. См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: Проспект, 2006; Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. – М., 2001; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. – М.: Юристъ, 2005; Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Н.С. Бондаря. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002; Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России. – М.: Эксмо, 2007; Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007.
2. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Ук. соч. с. 11.
3. Васильев В.И. Муниципальное право России. – М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. с. 9 – 26; Он же. О предмете муниципального права // Журнал российского права, N 5, май 2006 г.; Баранчиков В.А. Муниципальное право. – М., 2000. с. 75-83.
4. Более того, В.А. Баранчиков утверждает, что комплексных отраслей права «в природе не существует» – см.: Баранчиков В.А. Ук. соч.
5. Васильев В.И. Муниципальное право России. – М.: ЗАО «Юстицинформ», 2008. с. 14; Он же. О предмете муниципального права // Журнал российского права, № 5, май 2006 г. В какой-то мере компромиссную позицию занимает здесь И.В. Выдрин, который в своей более поздней работе признаёт возможность постановки вопроса о муниципальном праве как подотрасли конституционного права – см.: Выдрин И.В. Ук. соч. с. 9. В этом смысле обращает на себя внимание и то, что как сферы научного знания в России конституционное и муниципальное право объединены в одной специальности – 12.00.02.
6. Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. - Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. – М.: МГУ, 2007. С. 9.
7. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2004. С. 15.
8. Коренев А.П. Административное право России. Учебник. В 3 частях. Ч. 1. - М.: МА МВД России, 2000. С. 3.
9. По мнению И.И. Мушкета, под полицейским правом следует понимать «регулятивно-охранительную систему, обладающую реальной (закрепленной в действующем законодательстве и обеспеченной системой действенных гарантий) возможностью управлять действиями индивидуальных и коллективных субъектов права, согласовывая противоречивые интересы личного, корпоративного и общесоциального характера, подчиняя эти интересы единой воле государства посредством государственного принуждения» – Мушкет И.И. Генезис «полицейского права» в контексте эволюции правовой системы России (историко-теоретический анализ). Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. – СПб.: СПбУ МВД РФ, 2003. С. 12.
10. Ромашов Р.А. К вопросу о предмете и источниках административного права России // Административное право и процесс, 2006, N 3.
11. Бельский К.С. Полицейское право : лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. – М.: Дело и Сервис, 2004.
12. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. – М.: Норма, 2005. С. 64.
13. Трофимов М.С. К вопросу о соотношении предметов административного и муниципального права России // Правовая действительность: состояние, перспективы, проблемы развития (на материалах Северо-Кавказского федерального округа): материалы 55-й научно-методической конференции преподавателей и студентов «Университетская наука – региону» (г. Ставрополь, 15 апреля 2010 г.). – Ставрополь: Ставропольское книжное издательство «Мысль», 2010. С. 252.

 
« О народных сходах   Юрист А.А. Навальный снова в деле и «держит руку на пульсе» »